一、意见的概念

意见是领导机关对重要问题提出见解和处理办法的一种公文。

意见主要适用于对重要问题提出见解和处理办法，它是《中国共产党机关公文处理条例》是规定的一种主要文种。行政公文中虽未将“意见”列入主要文种，但实际上，行政机关也经常使用意见来传达有关指示、布置某些工作，例如《中华人民共和国国务院公报》2000年第5号就刊登了三篇意见。

二、意见的特点

1.有比较强的针对性。因为意见不是凭空产生的，而是从实际情况中产生的。它是对实际进行调查研究的结果，实际工作中出现和存在着这些重要问题必须解决，经分析综合后才得出解决和处理这些重要问题的办法，是有的放矢、对症下药、方向明确、目标明确的。

2.具有建议性。下级机关上报给上级机关的意见，是下级机关在实际工作过程中，对某一情况某个问题有了更深的全面的了解和认识，并找到了更好更多的处理办法，为了推动工作的进展，促进问题的解决，取得更好更大的成果，便形成了较完整的、系统的意见，提供给上级。这些意见实质上就是建议，建议上级听取这些意见做出决策。事实上，有的意见就是在上级授意之下由下级撰经过调查研究写出来的，其建议更容易被上级接受。三是指导性。上级机关直接下发意见给所属机关，是对下属机关的工作问题提出要求和做法，使下属机关明确认识，懂得努力方向，找到解决问题的方法，对工作具有指导性。自2001年1月1日起，国家行政机关已使用不少意见这个新文种。

三、意见的写作要点

意见的结构由标题、主送机关、正文、落款几部分构成。

（一）标题。意见的标题有两种形式。

1.完全式标题。即由发文机关名称，事由和文种组成。如“中共广东省委、广东省人民政府关于贯彻落实《中共中央、国务院关于党政机关厉行节约反对奢侈浪费行为的若干规定》的意见”。

2.省略式标题。即省略了发文机关名称，只由事由和文种组成。如《关于加强我省职业道德建设的实施意见》。

（二）主送机关。也有两种写法，一种是上行性意见常为一个主送机关。因为这类意见多为呈报上级机关要求批转的，主送机关只能是一个。但批示后，转发给谁，则再由上级机关确定主送的单位对象。另一种是下行性意见，常常会涉及多个地区、机关和部门，因而主送机关常为多个。

（三）正文。意见的正文通常包括发文的缘由、具体意见、落实要求这三部分内容。

1.开头。指提出意见的缘由。这部分须写清提出“意见”的理由或根据，或交代实际工作情况以及存在的有关问题；或说明有关依据。

2.主体。指具体的意见，常采用“条项式”展开，使之条理清晰、有逻辑性，让受文对象易于理解和方便执行。

3.结尾。多为意见落实的要求，有话则长，无话则短。如属于上行性意见，也常用“以上意见如无不妥，建议转发（或批转）各地区、各部门贯彻执行”作为结束语。

四、意见的写作要求

（一）要吃透情况，抓准问题。因为意见是根据实际情况，为解决问题而制发的，针对性较强，要想使意见有的放矢、切实可行，就必须先吃透情况，抓准问题，否则就很难切中时弊。

（二）意见应多从宏观方面提出问题、分析问题，以便受文者从实际出发，灵活运用。如果意见过于具体，就不利于调动受文者的积极性和发挥创造性。

〔三）意见的行文要简洁、明了。

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直发性意见

直发性意见是指可以直接下发的意见。通常是上级机关对下属机关的工作提出要求和规定时使用的意见。

【范例】

国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见

（2000年9月10日）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

今年以来，按照党中央、国务院的部署，长江上游、黄河上中游各有关地区认真开展退耕还林还草的试点、工作，进展比较顺利，得到广大农民的拥护和支持主要是：一些地区由于试点范围偏大，工作衔接不够，种苗供需矛盾突出，树种结构不够合理，经济林比重普遍较大；有些地区由于严重干旱以及管理粗放，造林成活率较低。为了明确责任，严格管理，推动试点工作的健康发展，根据国务院总理办公会议的决定，并经今年月中西部地区的退耕还林还草工作座谈会讨论，现就进一步做好退耕还林还草试点、工作做出以下规定：

一、加强领导，明确责任，实行省级政府负总责（略）

二、完善退耕还林还草政策，充分调动广大群众的积极　（略）

三、健全种苗生产供应机制，确保种苗的数量和质量（略）

四、依靠科技进步，合理确定林草种结构和植被恢复方式（略）

五、加强建设管理，确保退耕还林还草顺利开展（略）

六、严格检查监督，确保退耕还林还草工程质量（略）

（《国务院公报》2000年第32号）

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请批性意见

请批性意见是行文单位将自己主管的工作提出的指导性意见先呈报给执行单位共同的上级机关，再由上级机关批转给有关单位执行的意见。

【范例】

关于加强农用运输车管理的意见

国家计委 机械工业部

（1997年8月12日）

党的十一届三中全会以来，随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农用运输车得到了很大的发展，已成为我国交通运输工具的重要组成部分。但是，最近一个时期，一些地区和部门从局部利益出发，纷纷盲目发展农用运输车，特别是以发展家用运输车为名，上新车项目，生产的四轮农用运输车向汽车靠拢。这种局面如不及时采取措施加以控制，将影响农用运输车的正常发展，进一步加剧汽车工业的分散和重复建设。为了有效地保护和促进我国农用运输车和汽车工业健康发展，现提出以下意见：

一、加强农用运输车行业的宏观管理，对农用运输车整车和发动机进行统一规划。“九五”期间，各级政府、各部门一律不得审批新的农用运输车整车厂点和多缸发动机厂点。现在生产企业要上四轮农用运输车整车和多知发动机项目，不论是基本建设还是技术改造，不分内资还是利用外资，都视同汽车项目进行管理；投资不分限上限下，一律要经机械部提出审核意见，由国家计委或国家经贸委审批，重大项目由国务院审批。

二、凡未经国家批准的项目，机电产品进口管理部门不得发放项目所需进口设备和工装模具的有关证明，海关不得放行；行业主管部门不得将项目内车型列入“产品目录”；有关部门不得核发牌照；各级银行不得安排项目的固定资产投资贷款。

三、国家对农用运输车行业将采取鼓励兼并、促进联合、发展规模经济、提高规模效益的政策。以改变目前厂点多、规模小的状况。对在兼并联合中具备一定条件的企业，国家将在筹集发展资金上给予一定的支持，以加快其发展。

四、由国家计委牵头会同国家经贸委等有关部门对农用运输车的地位和作用、市场需求、发展方向、产品形态、技术标准、使用政策、结构调整、技术改造、加强联合以及与汽车工业发展关系等方面进行系统的研究，制定具体政策上报国务院。

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指导性意见

指导性意见是用于上级机关或有关主管部门阐述和说明开展某项工作的基本思想、原则、要求，并对工作进行原则性指导的意见

【范例】

国务院办公厅关于实施《国家行政机关公文处理办法》涉及的几个具体问题的处理意见

（2001年1月1日）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

为确保国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》的贯彻施行，现就所涉及的几个具体问题提出如下处理意见：

一、关于“意见”文种的使用

“意见”可以用于上行文、下行文和平行文。作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。所提意见如涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定。上级机关应当对下级机关报送的“意见”做出处理或给予答复。作为行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。作为平行文提出的意见供参考。

二、关于“函”的效力

“函”作为主要文种之一，与其他主要文种同样具有由制发机关权限决定的法定效力。

三、关于“命令”、“决定”和“通报”三个文种用于奖励时如何区分的问题。

各级行政机关应当依据法律的规定和职权，根据奖励的性质、种类、级别、公示范围等具体情况，选择使用相应的文种。

四、关于部门及其内设机构行文问题

政府各部门（包括议事协调机构）除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文；如需行文，应报请本级政府转发或由本级政府办公厅（室）转发。因特殊情况确需向下一级政府正式行文的，应当报经本级政府批准，并在文中注明经政府同意。

部门内设机构除办公室外，不得对外正式行文的含义是：部门内设机构不得向本部门机构以外的其他机关（包括本系统） 制发政策性的规范性文件，不得代替部门审批下达应当由部门审批下达的事项；与相应的其他机关进行工作联系确需行文时，只能以函的形式行文。

“函的形式”是指公文格式中区别于“文件格式” 的“信函格式”，以“函的形式”行文应注意选择使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种。

五、关于联合行文时发文机关的排列顺序和发文字号

行政机关联合行文，主办机关排列在前。行政机关与同级或相应的党政机关、军队机关、人民团体联合行文，按照党、政、军、群的顺序排列。行政机关之间联合行文，标注主办机关的发文字号；与其他机关联合行文，原则上应使用排列在前的机关的发文字号，也可以协商研究确定，但只能标注主办机关的发文字号。

六、关于联合行文的会签

联合行文一般由主办机关首先签署意见，协办单位依次会签。一般不使用复印件会签。

七、关于联合行文的用印

行政机关在联合向上行文，为简化手续和提高效率，由主办单位加盖印章即可。

八、关于保密期限的标注问题

涉及国家秘密的公文如有具体保密期限应当明确标注，否则按照《国家秘密保密期限的规定》第九条执行，即“凡未标明或者未通知保密期限的国家秘密事项，其保密期限按照绝密级事项三十年、秘密级事项十年认定。”

九、关于“附注”的位置

“附注”的位置在成文日期和印章之下，版记之上。

十、关于“主要负责人” 的含义

“主要负责人”指各级行政机关的正职或主持工作的负责人。

十一、关于公文用纸采用国际标准A4型问题

各省（区、市） 人民政府和国务院各部门已做好准备的，公文用纸可于2001年1月1日起采用国际标准A4型。省级以下人民政府及其所属机关和国务院各部门所属单位何时采用国际标准A4型，由各省（区、市） 人民政府和国务院各部门自行确定。

（《国务院公报）2001年第5号）

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建议性意见

建议性意见是下级机关对重大问题提出建议，要求上级机关予以批转的一种上行公文

【范例】

××市农业委员会关于发展我市观光旅游农业的意见

××市人民政府：

随着我市农业产业结构调整步伐的加快和人民生活水平的不断提高，发展观光旅游农业已成为农村经济新的增长点。为科学有效地开发利用农业资源，促进农村经济发展，现就发展我市观光旅游农业的有关问题，提出如下意见：

一、指导思想、任务目标与原则

（一）指导思想：以党的十五大和十五届五中全会精神为指导，以农业资源综合开发利用和保护为基础，以提高经济和社会效益为中心，逐步把观光旅游农业培育成具有一定生机和活力的新兴产业，促进农村经济全面发展。

（二）任务目标：力争经过5—10年的努力，在旅游景区周围、交通干线两侧和主要农副产品生产基地，构筑起点、线、面相结合的全市观光旅游农业新格局；建立起一批不同特色、不同层次和规模，具有观光、休闲、体验和科普等多功能的观光旅游农业基地；通过发展观光旅游农业，进一步优化农村经济结构，增加农民收入，加快农村城镇化发展步伐

（三）遵循原则：

1．注重实效、循序渐进的原则。观光旅游农业是经济和社会发展到一定阶段的产物各县（市）区要抓住机遇，因势利导，坚持速度、规模和效益的统一。近期优先开发生产基地有规模、资源环境好和交通便利的观光旅游项目，积累经验，逐步展开。

2．全面规划、突出特色的原则。各地要从实际出发，制定科学的发展观光旅游农业规划，要适应回归自然和观光休闲的心理，注重文化品位，突出地方特色体现乡土风情，展示农业高科技成果。

3．用市场机制开发建设的原则。发展观光旅游农业，项目建设、资金投入和经营管理要按照市场经济的要求，鼓励多种经济成分参与开发建设。

4．开发与保护相结合的原则。发展观光旅游农业要正确处理资源开发和环境保护的关系，防止滥占耕地。加强环境保护，实现观光旅游农业与农村经济的协调发展。

二、区域布局与重点项目

全市发展观光旅游农业，按照由近及远，功能配套，点线面连接，依托农业资源，结合旅游景区建设的构思布局

近期抓好以下重点项目：（略）

三、几项政策措施

（一）观光旅游农业享受农业税收的有关政策。利用“四荒”资源兴建的项目，执行“四荒”开发的相关政策。

（二）加大对观光旅游农业建设项目的投入。观光旅游农业是农业发展和农民增收的新增长点。市、县（市）区要作为扶持的重点，分别列出专项资金，用于项目基础设施的扶持投入或贷款贴息，各级计委、农业、林业、水利、交通、供电、电信等部门，要根据职责分工，对市里规划建设的重点给予积极支特。

（三）搞好观光旅游农业的服务设施建设。景区建设是观光旅游农业的基础，必须高起点、高品位规划，高标准、高质量建设，并与农田水利、农村小城镇、旅游景区、农业科技园区以及农业结构调整结合起来。根据项目进展情况，适时开辟观光旅游专线，为市民出游提供方便。加强导游人员的业务培训，搞好餐饮、娱乐和住宿等服务业的配套项目建设，并尽快开发观光农业产品、生态旅游商品，不断丰富观光旅游农业的内涵。

以上意见如无不当，请批转各县（市）、区及市各部门执行。

××市农业委员会

二00一年×月×日

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计划性意见

计划性意见是用于上级机关或业务主管部门制定开展某项工作的部署、要求、安排、具体措施，并带有工作计划特点的指导性公文。

【范例】

关于深化大型企业集团试点工作的意见

国家计委 国家经贸委 国家体改委

（1997年4月8日）

国务院：

为适应建立社会主义市场经济体制的要求，根据党的十四届五中全会提出的“国家必须重点抓好一批在国民经济中起骨干作用的大型企业和企业集团参加试点”的要求，现就试点工作和选择第二批试点企业集团名单的有关问题提出如下意见：

一、深化企业集团试点工作的必要性和目的（略）

二、建立以资本为主要联结纽带的母子公司体制

（一）试点企业集团母公司及其成员企业在清产核资，界定产权的基础上，要按照（公司法）的有关规定进行规范或改建，逐步理顺集团内部产权关系，形成以资本为主要联结纽带的母子公司体制，试点企业集团母公司一般可改建为国有独资公司或两个股东以上的有限责任公司；试点、企业集团子公司一般应建为两个股东以上的有限责任公司或股份有限公司。

（二）明确试点企业集团母公司的出资人，建立出资人制度。试点集团母公司是国有独资公司的，其出资人应是国家授权投资的机构或国家授权的部门。

少数具备条件的试点企业集团母公司，经国务院批准，可以作为国家授权投资的机构。

（三）建立科学、民主的领导体制和决策体制。试点企业集团母公司，子公司要按照《公司法》建立法人治理结构，形成权力机构、经营机构和监督机构相互分离和制衡的机制。试点企业集团母公司、子公司的董事会和成员，按照《公司法》和公司章程产生。

董事会聘任总经理。董事长一般不兼任总经理，经国务院批准的国有独资公司可暂不设工程师董事会。

（ 四）试点、企业集团要根据建立现代企业制度的要求和国家有关规定，进行劳动、人事改革，加强内部管理，按照国家规定实行职工养老、医疗、失业、工伤保险；逐步分离目前承担的非生产经营性职能，并采取措施妥善安置分离后的人员。

三、进一步增强试点企业集团母公司的功能

试点企业集团母公司要在制定集团发展战略、调整结构、协调利益等方面发挥主导作用，逐步成为集团的投资，科技开发，对外贸易和经济技术交流等重大经营活动的决策中心，试点企业集团母公司要根据行业发展和产品的市场特征，合理确定企业集团的经营管理体制，健全集团规章制度，规范试点企业集团的整体优势和竞争力。

（一）增强试点企业集团母公司的投资功能。（略）

（二）增强试点企业集团母公司的融资功能。（略）

（三）经国务院主管部门批准，试点企业集团母公司享有自营进出口权，鼓励组织以本集团产品为主的成套设备的出口。（略）

（四）有条件的试点、企业集团都要建立技术中心，提高技术创新、消化吸收引进技术及新产品开发能力，以提高在国际市场上的竞争力。

四、多渠道增补企试点业集团资本金，发挥其在结构调整中的作用。（略）

五、加强对试点企业集团的监督、考核（略）

六、扩大大型企业集团试点的范围和条件（略）

七、做好企业集团试点的组织和领导工作（略）

以上意见如无不妥，建议批转各地区、各部门遵照执行。

附件：（略）